關(guān)于我們
???????旗下品牌刊物《文化縱橫》為國內(nèi)最具影響力的思想評論雜志。
???????修遠(yuǎn)基金會的研究項(xiàng)目，涉及思想、政治、社會、媒介、可持續(xù)發(fā)展等多個研究領(lǐng)域，匯集了來自中國社會政治學(xué)所、社會學(xué)所、新聞傳播所，北京大學(xué)法治研究中心、馬克思主義學(xué)院、清華大學(xué)人文學(xué)院，復(fù)旦大學(xué)思想史研究中心、華中科技大學(xué)鄉(xiāng)村治理研究中心的多個研究團(tuán)隊(duì)和近50位研究人員。修遠(yuǎn)基金會每年推出一期年度研究報(bào)告，探討文化重建、社會治理、國際戰(zhàn)略等方面的重大問題，在政商學(xué)界頗具影響。?
???????修遠(yuǎn)認(rèn)為，中國社會文化之建設(shè)，任重而道遠(yuǎn)，需要有識之士自覺擔(dān)當(dāng)與共同努力。
???????修遠(yuǎn)愿意在此過程中貢獻(xiàn)自己的綿薄之力，竭力推動社會和諧與文化復(fù)興之目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
????
? 李輝 / 復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院
《文化縱橫》微信：whzh_21bcr
今天，中國人已經(jīng)習(xí)慣于抱怨腐敗現(xiàn)象的猖獗和反腐敗的措施如何不利，在“加大力度”的話語下一個接一個“大案要案”的調(diào)查與揭露，除了給老百姓增添了茶余飯后的談資，以及更加確定了人們腦中對于“權(quán)力”的各種想象之外，似乎也并沒有起到所宣稱的“震懾”腐敗的作用。沒錯，腐敗是一個困擾全球的難題，在著名的反腐敗國際組織“透明國際”（Transparency International）所發(fā)布的“清廉指數(shù)”（Corruption Perception Index）中，如果大家有興趣把這個數(shù)據(jù)從1996年至今所有國家的得分情況作一個時間跨度的對比的話，可以發(fā)現(xiàn)比較清廉的國家依然還是那么幾個。
透明國際的反腐敗工作開展了那么多年，眾多國家不斷加入聯(lián)合國“反腐敗公約”，但是可以很確定地說，全球腐敗的狀況沒有什么明顯改善。難怪腐敗研究的專家斯文森（Jakob Svensson）認(rèn)為腐敗研究中最大的難題之一就是：世界上有那么多的反腐敗機(jī)構(gòu)，人們?yōu)榉锤瘮￠_出了那么多的藥方，為什么成功的反腐敗案例卻如鳳毛麟角（公認(rèn)的成功案例只有新加坡和中國香港）？
其實(shí)這個問題并不是沒有答案，遍訪各種腐敗治理研究的文獻(xiàn)，藥方無非是兩條：一條是國家中心主義的。即要想成功的反腐敗，一定需要一個有堅(jiān)定反腐敗決心的政治領(lǐng)導(dǎo)人或者領(lǐng)導(dǎo)集團(tuán)，一個或幾個強(qiáng)而有力的反腐敗機(jī)構(gòu)（如香港的廉政公署），一套專業(yè)化且行之有效的反腐敗制度或者律法等等，總之，只要國家行動起來，腐敗治理就有希望；另一條則是社會中心主義的。反腐敗決不僅僅是國家的事兒，公眾參與才是反腐敗斗爭不斷深入下去的主要動力。在發(fā)展中國家中，手握國家權(quán)力的人——公職人員——就是公共部門腐敗的主體，沒有公眾參與的推動，國家反腐敗的決心從何而來；沒有公眾參與的支持，反腐敗部門的權(quán)力如何得到加強(qiáng)；沒有公眾參與的力量，反腐敗改革如何得以長期維續(xù)。
回顧中國共產(chǎn)黨成立以來的反腐敗斗爭史，可以發(fā)現(xiàn)公眾參與一直都存在，而且在其中起到了非常重要的作用。如果追蹤今天中國反腐敗制度的形成過程的話，大體上可以分為四個時期：一是新中國成立之前的根據(jù)地的反腐敗斗爭中，就已經(jīng)出現(xiàn)了公眾參與的最初形式；二是從新中國成立到“文革”之前，反腐敗斗爭的公眾參與以政治運(yùn)動的形式出現(xiàn)；三是“文革”結(jié)束后，在市場化改革過程中反腐敗制度的恢復(fù)和重建階段，公眾參與式微，主要以寫“人民來信”的方式檢舉和控告腐敗行為；四是在互聯(lián)網(wǎng)和新媒體崛起的過程中，“網(wǎng)絡(luò)反腐”賦予了反腐敗斗爭中公眾參與的新形式。而在這四個時期的反腐敗斗爭中，公眾參與的途徑與地位都是完全不同的，接下來我們就以此為線索來大致回顧一下這一歷程。
不僅僅是“檢舉”：
蘇區(qū)反腐中的公眾參與
1931年11月成立的工農(nóng)檢察部，可以說是革命根據(jù)地時期第一個相對完整的反腐敗機(jī)構(gòu)。其有一套自上而下的與各級政府相配套的組織體系：中央政府設(shè)工農(nóng)檢察人民委員部，省、縣、區(qū)三級設(shè)工農(nóng)檢察部，城市設(shè)工農(nóng)檢察科。工農(nóng)檢察部決不是一個徒有虛名的部門，其涉及當(dāng)時最重要的利益，土地分配問題。因此，這一部門的負(fù)責(zé)人人選在整個蘇維埃政權(quán)中是極為關(guān)鍵的，第一任工農(nóng)檢察人民委員部部長為何叔衡（1876~1935），其是湖南寧鄉(xiāng)人，曾與毛澤東一起作為湖南省代表參加中國共產(chǎn)黨第一次代表大會。因此，在選舉各部部長時，由毛澤東力挺何叔衡為工農(nóng)監(jiān)察委員會部長。何叔衡在工農(nóng)檢察部內(nèi)身兼數(shù)職，同時為工農(nóng)檢察人民委員、內(nèi)務(wù)部代理部長和中央政府臨時最高法庭主審。
從當(dāng)時的歷史資料中可以發(fā)現(xiàn)，在圍繞著工農(nóng)檢察部的工作所開展的反腐敗斗爭中，公眾參與有兩條主要途徑：一是檢舉控告。工農(nóng)檢察部專門成立了接受群眾檢舉和控告的部門——工農(nóng)檢察部控告局，檢舉控告在當(dāng)時也是發(fā)現(xiàn)腐敗案件線索的主要渠道。如瑞金縣葉坪村蘇維埃政府主席謝步升案，瑞金縣委組織部部長陳景魁案，蘇維埃政府財(cái)政部會計(jì)科長唐仁達(dá)案等，都是先由群眾揭發(fā)發(fā)現(xiàn)線索的。謝步升可以說是中國共產(chǎn)黨反腐敗歷史上槍決的第一個貪污分子，該案也是中央蘇區(qū)工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)查辦的第一個貪污大案，現(xiàn)在大家已經(jīng)不太記得了，這起案件其實(shí)是由鄧小平查辦的。除了常規(guī)化的檢舉控告部門外，還有臨時性檢舉委員會，具有檢舉、揭發(fā)和上報(bào)檢察機(jī)關(guān)的權(quán)力。
二是群眾參與的主動監(jiān)督組織，包括普通群眾組成的突擊隊(duì)，和共青團(tuán)領(lǐng)導(dǎo)下青年群眾組成的輕騎隊(duì)。其中，“突擊隊(duì)不脫產(chǎn)，在空暇時間或休息日執(zhí)行任務(wù)，而且人員不固定，每次突擊行動可以改變?nèi)藛T組成。突擊隊(duì)在得到工農(nóng)檢察機(jī)關(guān)的許可和指示，不妨礙機(jī)關(guān)工作的前提下，有權(quán)公開地突然去檢查某蘇維埃機(jī)關(guān)或國家企業(yè)和合作社，以發(fā)現(xiàn)和揭露該機(jī)關(guān)或企業(yè)的貪污浪費(fèi)及一切官僚腐化行為。”輕騎隊(duì)由清一色共產(chǎn)主義青年團(tuán)組成，其任務(wù)是：監(jiān)督、檢查蘇維埃各機(jī)關(guān)、企業(yè)及合作組織內(nèi)的官僚主義、貪污浪費(fèi)、消極怠工、行賄受賄等腐敗現(xiàn)象。許多大案要案都是由反腐敗輕騎隊(duì)檢舉揭發(fā)的，在1934年初開始的蘇區(qū)這場懲腐肅貪運(yùn)動中，有40%的大貪污犯、大官僚腐敗分子都是由輕騎隊(duì)協(xié)助查獲的。這種利用群眾組織直接監(jiān)督官僚系統(tǒng)的做法，在1949年之后依然沿襲下來了，并且有過之而無不及。
發(fā)動群眾：
1949年后至“文革”前的公眾參與
1949年之初，我們黨面臨著從革命型政黨向執(zhí)政黨的轉(zhuǎn)型，處于所謂的“國家建設(shè)”（state building）的初期階段。所謂國家建設(shè)，這一術(shù)語在政治學(xué)中指的就是通過不斷制定各項(xiàng)制度的方式來完善國家的職能。而在新中國建國初期，各項(xiàng)制度極其欠缺，官僚系統(tǒng)獲得了統(tǒng)治社會的權(quán)力，但卻沒有足夠有效的制度來約束他們。因此，在建立新中國的前夕，毛澤東就已經(jīng)開始擔(dān)心干部隊(duì)伍中將出現(xiàn)腐敗問題，他用一個形象的比喻來形容各種誘導(dǎo)干部腐敗的因素——“糖衣炮彈”：“可能有這樣一些共產(chǎn)黨人，他們是不曾被拿槍的敵人征服過的，他們在這些敵人面前不愧英雄的稱號；但是經(jīng)不起人們用糖衣裹著的炮彈的攻擊，他們在糖衣炮彈面前要打敗仗。我們必須預(yù)防這種情況。”
這一時期的反腐敗斗爭主要是以各種大規(guī)模群眾動員的“政治運(yùn)動”形式而展開的，如果單純從參與的角度來說，這一時期的公眾參與程度可以說是最高的。但是高強(qiáng)度的社會動員造成了參與的過度和無序，“搞運(yùn)動”的反腐方式使得中國人至今都對公眾參與心有余悸。在1949年新中國建立的同時，黨的紀(jì)律檢查和政府的行政監(jiān)察部門分別相應(yīng)地建立起來，但是這一時期的反腐敗機(jī)構(gòu)沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，主要原因在于這一時期反腐敗主要是以發(fā)動群眾搞運(yùn)動的方式開展的。
其中“三反”、“五反”運(yùn)動最為人們所熟知。這是1951年底到1952年10月，在黨政機(jī)關(guān)工作人員中開展的“反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義”和在私營工商業(yè)者中開展的“反行賄、反偷稅漏稅、反盜騙國家財(cái)產(chǎn)、反偷工減料、反盜竊國家經(jīng)濟(jì)情報(bào)”的斗爭的簡稱。毛澤東對“三反”運(yùn)動的開展方式做了如下批示：“應(yīng)把反貪污、反浪費(fèi)、反官僚主義的斗爭看作如同鎮(zhèn)壓反革命的斗爭一樣重要，一樣的發(fā)動廣大群眾包括民主黨派及社會各界人士去進(jìn)行，一樣的大張旗鼓去進(jìn)行，一樣的首長負(fù)責(zé)，親自動手，號召坦白和檢舉，輕者批評教育，重者撤職、懲辦，判處徒刑（勞動改造），直至槍斃一大批最嚴(yán)重的貪污犯，全國可能須要槍斃一萬至幾萬貪污犯才能解決問題。”在這一發(fā)動群眾的思想指導(dǎo)下，整個社會都被卷入到反腐敗運(yùn)動中去，以至于在今天看來非常合理的“私欲”都面臨著被純潔化的危機(jī)：“穿棉袍想穿大衣，穿上大衣想穿皮大衣，穿上羊毛皮大衣還想穿更好的皮大衣。”（三反運(yùn)動中某群眾的自我檢討）
新中國初期，共產(chǎn)黨在從一個以鄉(xiāng)村為基礎(chǔ)的革命政權(quán)，在向一個掌控全國的執(zhí)政黨的過渡過程中，面臨著一個如何控制整個干部系統(tǒng)，建立起一個有高度凝聚力的干部群體以實(shí)現(xiàn)向社會主義國家的轉(zhuǎn)變，這樣一個重要問題。因此這一時期發(fā)動一系列反腐敗運(yùn)動的初衷，其實(shí)是通過加強(qiáng)對干部隊(duì)伍的監(jiān)督、管理、約束和教育，以塑造出一個能為實(shí)現(xiàn)建設(shè)社會主義目標(biāo)而服務(wù)的公職人員系統(tǒng)，但是這一任務(wù)在“文革”期間被中斷了，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在“文革”期間被全部取締了。但無論目的為何，這種高度動員的公眾參與，決不是理想的反腐敗模式。參與一定要是有序和制度化的，否則這種反腐敗只能以犧牲政治穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)發(fā)展為代價。
“人民來信”：
市場化改革時期公眾參與的式微
“文革”期間，黨的各級組織都受到?jīng)_擊，黨的監(jiān)察委員會被取消，所有的權(quán)力被革命委員會所接管，一直到1978年才決定重新恢復(fù)黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)。直到1978年召開的中共十一屆三中全會上，才決定恢復(fù)成立中共中央紀(jì)律檢查委員會，共有中央紀(jì)委委員100名。第一書記陳云，第二書記鄧穎超，第三書記胡耀邦，常務(wù)書記黃克誠，第一副書記王鶴壽。
在恢復(fù)成立的初期，紀(jì)委的主要精力放在“兩案”審理上。所謂“兩案”指的是審理林彪、“四人幫”兩個反革命集團(tuán)及其關(guān)聯(lián)案件：“1978年12月24日，十一屆三中全會公報(bào)發(fā)表，從25日開始，中央紀(jì)委就陸續(xù)收到群眾來信。截至1979年1月11日，中央紀(jì)委收到寫給陳云、鄧穎超、胡耀邦、黃克誠等中央紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)同志和中央紀(jì)委的控訴信、申訴信或者建議信就有6000多件，有些信甚至長達(dá)幾百頁，真是積案如山，積信如山。”之后，隨著市場化改革的日益深入，與之相關(guān)的貪污腐化和走私倒賣等經(jīng)濟(jì)犯罪行為開始逐漸猖獗，于是中共中央、國務(wù)院作出《關(guān)于打擊經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中嚴(yán)重犯罪活動的決定》，明確提出：“黨的各級紀(jì)律檢查委員會應(yīng)當(dāng)成為黨委領(lǐng)導(dǎo)這場斗爭的堅(jiān)強(qiáng)有力的辦事機(jī)構(gòu)。”在地方層面，1983年成立了“打擊經(jīng)濟(jì)犯罪辦公室”下設(shè)檢查處和秘書處，由省紀(jì)委代管，打擊經(jīng)濟(jì)犯罪辦公室于1987年被撤銷，其職能移交政法委。1993年，黨的紀(jì)律檢查機(jī)構(gòu)與政府的行政監(jiān)察部門合署辦公，一套工作機(jī)構(gòu)，對外兩塊牌子，履行兩種職能。
隨著市場化改革的不斷深入，各類腐敗案件層出不窮，對于反腐敗的需求日益加劇，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能也隨之不斷擴(kuò)大，機(jī)構(gòu)也不斷膨脹，每年查處的腐敗案件高達(dá)數(shù)萬件。然而，這一時期反腐敗的主要策略依然是“加大力度”，力度取向的反腐策略核心內(nèi)容為兩條：一條是西方學(xué)者所認(rèn)為的以“嚴(yán)打”、“清理”、“專項(xiàng)治理”等為主要內(nèi)容的，只治標(biāo)不治本的“運(yùn)動式治理”（campaign-style enforcement），但這時候的運(yùn)動只是在官僚系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行動員，不再大搞建國初期的大規(guī)模群眾動員了；二是不斷加強(qiáng)以紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)為核心的反腐敗機(jī)構(gòu)（包括反貪局和審計(jì)局）查辦案件的能力，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的主要制度建設(shè)和核心力量都在圍繞著加強(qiáng)辦案能力而展開，類似陳希同、慕綏新、陳良宇等一個接一個高層腐敗案件的浮現(xiàn)，無不表明紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)在這方面的能力已經(jīng)達(dá)到了一個歷史巔峰。
然而，無論是新型的官僚系統(tǒng)內(nèi)部的“運(yùn)動式治理”，還是紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)對查辦案件能力的加強(qiáng)，始終強(qiáng)調(diào)的是“國家自己治理自己”的邏輯，外部監(jiān)督的渠道和能力始終沒有任何突破。在查辦案件取向的腐敗治理策略中，公眾參與的渠道只剩下“人民來信”。信件對于今天的反腐敗機(jī)構(gòu)來說尤為重要，90%以上的案件線索都來自群眾舉報(bào)的信件，這不得不說也是公眾參與的一種方式。但是這些舉報(bào)信件的構(gòu)成和來源其實(shí)非常復(fù)雜，據(jù)紀(jì)委的工作人員介紹，這些信件中有一部分是單位內(nèi)部權(quán)力斗爭的產(chǎn)物。另外，出于自身安全的考慮，這些信件中絕大部分都是匿名的，對于這部分信件的處理也是非常靈活多樣的。
這種 “偷偷摸摸”的參與，是無法起到約束權(quán)力濫用現(xiàn)象的作用的。一方面，檢舉并不構(gòu)成腐敗分子被查處的充分條件，因此公職人員在參與腐敗活動的過程中，并不十分忌憚所謂的“人民來信”，更不會因?yàn)橛?ldquo;人民來信”就放棄用權(quán)力獲取暴利的機(jī)會。另一方面，檢舉卻構(gòu)成了腐敗分子被查處的必要條件，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)力的加強(qiáng)，在不斷增加官員的“不安全感”，但是他們不是因?yàn)椴话踩蟹艞壐瘮?，而是希望以更快的速度，在更短的時間內(nèi)獲得更大的利益。
“網(wǎng)絡(luò)反腐”：
新媒體崛起與公眾參與的再發(fā)現(xiàn)
互聯(lián)網(wǎng)在中國的興起，改變了匿名信式的“偷偷摸摸”的參與，反腐敗轉(zhuǎn)而成為網(wǎng)民的狂歡。從被“天價煙”、“天價表”拉下馬的周久耕、楊達(dá)才，到因“艷照視頻”落馬的雷政富，再到最近暴露出來的“房叔”、“房姐”和“房嫂”，網(wǎng)絡(luò)反腐使得腐敗治理中的公眾參與重新被發(fā)現(xiàn)出來。百度百科對于此詞條的解釋非常貼切：“網(wǎng)絡(luò)反腐，是互聯(lián)網(wǎng)時代的一種群眾監(jiān)督新形式，借互聯(lián)網(wǎng)人多力量大的特點(diǎn)，攜方便快捷、低成本、低風(fēng)險(xiǎn)的技術(shù)優(yōu)勢，更容易形成輿論熱點(diǎn)，成為行政監(jiān)督和司法監(jiān)督的有力補(bǔ)充。”
網(wǎng)絡(luò)反腐之所以倍受青睞的主要原因在于，公眾在利用互聯(lián)網(wǎng)譴責(zé)與揭發(fā)腐敗官員，痛斥腐敗行為的過程中，第一次直接感受到了自身能夠?qū)?quán)力進(jìn)行監(jiān)督和制約的力量，并進(jìn)而感到對自身權(quán)利和利益的維護(hù)有了成本相對較低的途徑，當(dāng)然，這里主要是與“上訪”和“揭發(fā)”等方式相比較。在網(wǎng)絡(luò)反腐的案例中，由于信息傳播快、覆蓋面廣，一個小小的腐敗案件可以在瞬間引爆輿論關(guān)注，從普通的腐敗案件上升為“丑聞”可能只需要幾天的時間，因此其在制造輿論壓力上的能力是前所未有的。而輿論壓力從來都是反腐敗的最重要的理由，即便是在傳統(tǒng)的檢舉和揭發(fā)途徑中，對于重復(fù)來信、實(shí)名舉報(bào)和本人上訪舉報(bào)的腐敗案件，也具有優(yōu)先查辦和匯報(bào)結(jié)果的規(guī)定。
因此，與傳統(tǒng)的“人民來信”不同，網(wǎng)絡(luò)上被揭露出來的大量腐敗案件，容易被反腐敗機(jī)構(gòu)所重視，更易成為腐敗分子被查處的充分條件。在一項(xiàng)“你最愿意用什么渠道參與反腐”的網(wǎng)絡(luò)調(diào)查中，超過七成的參與者選擇了“網(wǎng)絡(luò)曝光”，而選擇“信訪”方式的只占1.27%。這無疑對我們傳統(tǒng)的腐敗案件舉報(bào)途徑構(gòu)成了重要挑戰(zhàn)，這也從一個側(cè)面反映了公眾對傳統(tǒng)舉報(bào)方式的不信任，因?yàn)樵趯懩涿诺姆绞较?，公眾其?shí)并沒有真正參與到對腐敗問題的治理中。
在腐敗治理中重新找回公眾參與
在OECD組織（Organization for Economic Co-operation and Development）給治理腐敗開出的藥方中，強(qiáng)調(diào)腐敗問題的治理主要依賴三種途徑：建立有效的透明化的政治系統(tǒng)；強(qiáng)化打擊腐敗的行動；以及支持積極的公眾參與。
中國目前的現(xiàn)實(shí)情況是，第一個路徑進(jìn)展十分緩慢，各種公開化運(yùn)動雖然持續(xù)在推行，但總是進(jìn)行的遮遮掩掩，公開的程度遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到制約腐敗的目的，而且至今依然沒有一個對公開程度、次序的正式說明和日程表，指望從這個途徑解決腐敗問題可能還需要非常長的時間。而第三個途徑的開放則存在很多顧慮，尤其是對“維護(hù)政治穩(wěn)定”的考慮，“維穩(wěn)”目前已經(jīng)成為中國各級政府的首要任務(wù)，此任務(wù)的重要性與發(fā)展經(jīng)濟(jì)相當(dāng)，甚至要超過發(fā)展經(jīng)濟(jì)。中國目前唯一在不斷強(qiáng)化和依賴的路徑，那就是不斷加強(qiáng)現(xiàn)有的反腐敗機(jī)構(gòu)的權(quán)力和職能。紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)已經(jīng)在根本上奠定了在中國打擊腐敗戰(zhàn)斗中的核心地位，在1978年決定恢復(fù)成立紀(jì)委之后，紀(jì)委的職能一直在不斷擴(kuò)大，人員在逐漸增多，在其他黨和政府的部門中的地位不斷提高，“黨管干部”和掌握反腐敗領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的理念在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)的成長過程中得到了充分體現(xiàn)。
于是就形成了這樣一個現(xiàn)狀：反腐敗和權(quán)力監(jiān)督作為一種公共產(chǎn)品，由黨和國家統(tǒng)一向社會提供，這其實(shí)是一種國家中心主義的腐敗戰(zhàn)略。中國目前的腐敗治理，從根本上來說還是由黨和國家來主導(dǎo)的，但這并不是中國所特有的現(xiàn)象，國家中心主義式的反腐敗在很多國家都被奉為圭臬，在反腐敗理論中也長期占據(jù)主導(dǎo)地位。這一理論認(rèn)為，腐敗作為一種“疾病”，或者說得更學(xué)術(shù)一些，一種“征候群”（一簇疾?。?，是可以被治理好的。在這一研究路徑的指引下，學(xué)者們普遍強(qiáng)調(diào)三個因素對于反腐敗的重要作用：領(lǐng)導(dǎo)者的政治決心；獨(dú)立且有強(qiáng)制能力的反腐敗機(jī)構(gòu)；以及有效的反腐敗制度設(shè)計(jì)。
依然以香港為例，廉政公署是國家中心主義反腐敗的有效例證嗎？筆者認(rèn)為答案是否定的，因?yàn)槿绻蠹覍α鸬臍v史有些了解的話，就會發(fā)現(xiàn)民眾的推動在廉政公署早期打擊腐敗的過程中起到了至關(guān)重要的作用。在廉政公署辦理的港英總督葛柏（Peter Godber）貪污一案中，在葛柏出逃之后，香港社會掀起了一場激烈的反貪運(yùn)動，給予了廉署辦案和發(fā)揮打擊腐敗職能強(qiáng)有力的民意支持。在與廉署內(nèi)部的工作人員談到這一問題時，發(fā)現(xiàn)他們也非常認(rèn)同這樣的觀點(diǎn)，即廉署對腐敗的成功治理其實(shí)是自上而下和自下而上雙向治理的共同結(jié)果。
無論是強(qiáng)調(diào)領(lǐng)導(dǎo)者的政治意志（反腐敗的承諾和決心），抑或是獨(dú)立且有強(qiáng)制能力的反腐敗機(jī)構(gòu)和制度設(shè)計(jì)，這些都依然是在強(qiáng)調(diào)國家在腐敗治理中的核心作用，它們的共同特征是忽視了社會在其中應(yīng)該發(fā)揮的作用。筆者認(rèn)為，僅僅作為公共產(chǎn)品而存在的反腐敗是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，腐敗問題要想較為徹底地解決（完全解決幾乎不可能），一定要發(fā)揮和利用社會的力量，邁向一種社會中心主義的腐敗治理路徑。這一路徑包含兩方面的內(nèi)容：一是整個社會在道德風(fēng)氣上擁有抵制腐敗行為的文化與觀念；二是普通民眾擁有參與反腐敗的合理途徑。
關(guān)于第一點(diǎn)，大家可能會問，有誰不痛恨腐敗行為呢？其實(shí)這一問題的答案還真的非常吊詭。在課堂上，當(dāng)筆者向?qū)W生發(fā)問：“你們痛恨腐敗現(xiàn)象嗎？”學(xué)生們無一例外的表示非常痛恨。但是當(dāng)我換另外一個問題：“假設(shè)你是一家醫(yī)院的院長，你的父母突然生病了，你會動用自己的權(quán)力使用最好的醫(yī)療資源給父母治病嗎，即便是違反法律規(guī)定的？”學(xué)生們的回答就變得非常猶豫了。這其實(shí)就是中國目前腐敗問題的一個重要癥結(jié)，當(dāng)面對抽象的腐敗行為時，大家大抵都是持抵制和反對的態(tài)度，但是當(dāng)面臨具體的情境時，我們其實(shí)并沒有一個對腐敗“零容忍”的政治文化。
關(guān)于第二點(diǎn)，對于腐敗問題的跨國比較研究已經(jīng)證明，充分的言論自由和輿論監(jiān)督才是解決腐敗問題的有效手段。有序、合法、專業(yè)化、制度化的公眾參與，可以大大提高腐敗現(xiàn)象被揭發(fā)和懲處的可能性。我們現(xiàn)在過于迷戀各種反腐敗的微妙制度設(shè)計(jì)和高超的現(xiàn)代技術(shù)手段，卻忘記了腐敗的本質(zhì)就是權(quán)力的濫用，反腐敗研究的就是對權(quán)力的約束，而參與是約束權(quán)力的最有效手段。
所謂在反腐敗中重新找回公眾參與，其核心就是要加強(qiáng)公眾直接制約公共權(quán)力的既有制度和渠道，同時要設(shè)計(jì)和提供新的制度和途徑供公眾發(fā)揮社會監(jiān)督的能力。在這一思路的指引下，結(jié)合國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為以下幾個方面的措施是值得考慮的：
一是加強(qiáng)廉政教育，營造腐敗低度容忍的公共文化。很多人認(rèn)為這個沒用，市場化改革所帶來的物質(zhì)主義文化已經(jīng)在社會上占據(jù)上風(fēng)，教育根本不會起作用。但是筆者認(rèn)為事實(shí)并不是這樣，并不是教育不起作用，而且我們傳統(tǒng)的那套說教式的唱高調(diào)的教育不起作用，情境化的、案例式的教育一定可以深入人心，對于物質(zhì)的追求并不代表對腐敗的容忍，香港就是最好的例證。但是教育的作用不是那么明顯，而且也不是短時間內(nèi)可以直接見效的，但是廉政教育必須要長期堅(jiān)持做，才能發(fā)揮應(yīng)有的作用。
二是繼續(xù)堅(jiān)持對以往公民檢舉和控告權(quán)利的保護(hù)，這主要要通過加強(qiáng)和完善“舉報(bào)人保護(hù)制度”來實(shí)現(xiàn)，我國目前有一定的舉報(bào)人保護(hù)制度，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)甚至還嘗試出臺過“舉報(bào)人獎勵制度”，但事實(shí)是對舉報(bào)人保護(hù)的力度和措施遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，腐敗與普通的犯罪不同，其往往都是通過內(nèi)部人揭露的方式來發(fā)現(xiàn)的，香港廉政公署在辦理第一個大案的時候就建立了“證人保護(hù)小組”，而我國目前還沒有污點(diǎn)證人制度，也沒有專門保護(hù)舉報(bào)人的組織和措施。
三是加強(qiáng)人民代表大會制度的財(cái)政監(jiān)督職能，從法理上來說，政府的公共財(cái)政都必須在作為立法機(jī)構(gòu)的人民代表大會的監(jiān)督下來使用，而人大作為公眾意志和利益的代表，應(yīng)當(dāng)監(jiān)督和審批政府的預(yù)算行為，但是很遺憾，目前中國人大在這方面沒有發(fā)揮應(yīng)有的實(shí)際作用。
四是要保留和維護(hù)媒體的輿論監(jiān)督作用，包括互聯(lián)網(wǎng)和報(bào)紙、電視等傳統(tǒng)媒體。筆者可以很負(fù)責(zé)任地說，目前國內(nèi)外學(xué)術(shù)界對于全球腐敗問題的研究成果中，無論是量化統(tǒng)計(jì)還是案例研究，大家所找到的對于降低腐敗程度最有效的外部因素依然是媒體的自由程度。當(dāng)然，自由不意味著無序和失范，在反腐敗的過程中，媒體應(yīng)當(dāng)為公眾發(fā)出聲音，為維護(hù)公眾的利益而制造輿論，而不是作為惡意誹謗和散布謠言的工具，這是公眾直接發(fā)揮參與對公共權(quán)力制約的關(guān)鍵渠道。
總之，反腐敗不僅僅是國家的事兒，只有當(dāng)整個社會都抵制腐敗，并且有能力抵制腐敗的時候，腐敗問題的解決才有希望。
（本文原刊于《文化縱橫》雜志。圖片來自網(wǎng)絡(luò)。）
